TITULO IV
DESASTRES RELACIONADOS COM A
DEPREDAÇÃO DO SOLO POR ZONEAMENTO URBANO E RURAL DEFICIENTE
CODAR
HS.EZD/CODAR 22.104
1. Caracterização
a) Introdução
Sem
nenhuma dúvida, o zoneamento do espaço geográfico disponível é a principal
ferramenta para o estabelecimento de um Plano Diretor do Desenvolvimento
Municipal, compatível com a realidade geográfica do município.
O
planejamento do desenvolvimento auto-sustentado e responsável e do adequado
“mobiliamento” do espaço urbano e rural depende de estudos geográficos muito
consistentes, que permitam o zoneamento e, em alguns casos, o microzoneamento
dos diferentes cenários que compõem o município.
A
inexistência de um zoneamento urbano e rural, que assegure a individualização
das diferentes unidades geoambientais e assegure o desenvolvimento das
diferentes unidades de paisagem, de acordo com suas reais vocações, pode
provocar depredações do ambiente urbano, periurbano e rural e atuar como agente
causador ou gravador de desastres.
Para ser consistente, um zoneamento
urbano e rural deve considerar:
- as ameaças, vulnerabilidades e riscos de
desastres naturais, antropogênicos e mistos;
- os condicionantes geológicos, fisiográficos,
pedológicos,
climatológicos,
hidrológicos e ecológicos;
- os condicionantes antrópicos, relacionados com
a geografia humana e econômica, com especial atenção para a ocupação
demográfica;
- os aspectos paisagísticos e cosméticos;
- a fragilidade de determinados ecossistemas
naturais ou modificados pelo homem a eventos adversos;
b) Bases Jurídicas e Constitucionais
A
consolidação de todas as informações levantadas, em mapas temáticos
específicos, facilita o zoneamento urbano e rural.
A Constituição da República Federativa
do Brasil, aprovada em 1988, estabelece:
Art
182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
§
1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades
com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§
2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor.
§
3º As desapropriações dos imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro.
Em
consonância com a Constituição Federal, todas as Constituições Estaduais do
Brasil desenvolveram um capítulo relacionado com a Política Urbana e, em
numerosos casos, a obrigação de elaborar um Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano foi estendida a todos os municípios.
A
lei que fixa diretrizes gerais, de acordo com o previsto no artigo 182, ainda
não foi proposta nem votada.
O
Decreto-Lei nº 3.336, de 21 de junho de 1941, dispõe sobre a desapropriação por
utilidade pública.
Art.1º
A desapropriação por utilidade pública regalar-se-á por esta lei, em todo o
território nacional.
Art.2º
Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser
desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios.
Art.5º
Consideram-se casos de utilidade pública:
c)
o socorro público em caso de calamidade;
Do
estudo desse Decreto-Lei conclui-se que, em caso de estado de calamidade
pública, todos os bens localizados em áreas de riscos intensificados poderão
ser desapropriados pelos Municípios e pelo Distrito Federal e mesmo pelos
Territórios e Estados e, em última instância, pela União.
É
importante que, nestas ocasiões, sejam desapropriadas as áreas de riscos
intensificados de desastres, com a finalidade de reduzir a necessidade de
socorro público, quando da ocorrência de futuros eventos adversos.
c) Comentários e Conclusões Parciais
Uma
das mais importantes funções sociais das cidades é garantir a segurança global
da população.
A
segurança da população urbana é tão prioritária que, desde o neolítico, as
cidades primitivas eram localizadas em áreas elevadas dominantes, facilmente
defensáveis e, na grande maioria das vezes, circundadas por muralhas e
fortificações.
No
Brasil, a grande maioria das cidades pioneiras, litorâneas ou da faixa de
fronteiras, desenvolvem-se à sombra de quartéis fortificados.
Por
estas razões, embora a segurança global das populações, em circunstâncias de
desastres, não esteja claramente explicitada no artigo 182 da Constituição
Federal, está implícito que um dos mais importantes critérios relacionados com
a garantia do bem-estar da população, e com a ordenação das funções sociais das
cidades diz respeito à redução dos riscos de desastres.
É muito importante enfatizar que:
- todas as propriedades urbanas, localizadas em
áreas de riscos intensificados de desastres, ou que possam atuar como focos de
desastres tecnológicos, contribuem para reduzir o bem-estar dos habitantes,
descumprem suas funções sócias e, por tais motivos, podem e devem ser
desapropriadas;
- é justo que os preços das propriedades
urbanas, situadas em áreas de riscos intensificados de desastres, ou que possam
atuar como focos potenciais de desastres antropogênicos, sejam substancialmente
depreciados, para todos os fins e, em especial, para fins de desapropriação.
- da mesma forma, é justo que todas as
propriedades urbanas que contribuam, de algum modo, para aumentar os riscos de
desastres antropogênicos, paguem impostos territoriais sobre propriedades
urbanas — IPTU, sensivelmente majorados.
Como
o objetivo geral da política de desenvolvimento municipal e de expansão urbana
é garantir o bem-estar e a segurança global da população, é necessário que o
Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal considere com grande prioridade os
aspectos relacionados com a redução dos riscos de desastres.
Por todos estes motivos, é imperativo
que:
- O Plano Diretor do Desenvolvimento Municipal
incorpore definitivamente os conceitos de sustentabilidade e de que a
urbanização e o uso racional do solo, urbano e rural, dependam do zoneamento do
espaço geográfico, considerando prioritariamente os critérios relativos ao
mapeamento de riscos de desastres.
- Um capítulo da Lei Orgânica Municipal seja
dedicado ao estabelecimento de diretrizes gerais de planejamento, relacionadas
com a redução dos riscos de desastres no âmbito do município.
2. Causas
As
inundações e os alagamentos são freqüentes em cidades mal planejadas e que
crescem de forma explosiva, dificultando a construção de obras de drenagem e de
esgotamento de águas pluviais.
Quando
se permite a construção de edificações em terrenos situados abaixo das cotas de
alerta e de alarme das cheias normais, não se pode culpar o evento adverso como
a causa da inundação. Nestes casos a inundação e a degradação foi provocada por
um zoneamento urbano deficiente.
Em
conseqüência, é necessário que o Plano Diretor do Desenvolvimento Urbano
considere, com grande prioridade, os aspectos relativos à prevenção de
desastres e que o zoneamento e o microzoneamento urbano, ferramenta essencial
do planejamento municipal, fundamente-se na avaliação e na hierarquização dos
riscos e no correto mapeamento dos riscos de desastres naturais, humanos e
mistos.
Em
cidades litorâneas, construídas em cotas muito baixas, a coincidência de chuvas
concentradas com períodos de marés excepcionalmente elevadas, contribui para
agravar o
problema.
Da mesma forma, a ocupação caótica de áreas de encostas íngremes e pouco
consolidadas é a principal causa dos escorregamentos de solos causadores de
importantes danos humanos, materiais e ambientais e de grandes prejuízos
econômicos e sociais.
No
caso específico dos desastres tecnológicos de natureza focal, uma das
principais causas de agravamento destes desastres relaciona-se com o uso
inadequado do espaço geográfico.
Na escolha de uma área para a
construção de uma planta ou distrito industrial que manipule produtos
perigosos, é imperativo que sejam considerados os seguintes fatores:
- distanciamento de áreas vulneráveis;
- dimensões da área, compatíveis com uma correta
nucleação e distanciamento dos focos de riscos de desastres potenciais;
- relevo geográfico compatível;
- condições atmosféricas dominantes, com
especial atenção para a direção e o regime dos ventos preponderantes;
- profundidade do lençol freático passível de
contaminação.
A
pouca consideração, relacionada com estes fatores determinantes, pode ser causa
de agravamento de desastres tecnológicos com características focais.
Em
conseqüência, é fácil concluir que numerosos desastres naturais, humanos e
mistos, relacionados com a depredação do solo, são causados ou agravados mais
por um zoneamento urbano e rural deficiente do que pelo evento adverso que o
desencadeou.
3. Ocorrência
Desastres, como deslizamento de
encostas, enxurradas, alagamentos, incêndios urbanos generalizados e outros,
vem ocorrendo nestes últimos anos com intensidade e freqüência crescentes, como
conseqüência da:
- expansão caótica e desordenada das áreas
urbanas
- da ocupação de áreas de riscos intensificados
de desastres por estratos populacionais vulneráveis aos mesmos Em numerosos
distritos industriais, o desenvolvimento econômico imediatista e caótico
provocou a deterioração ambiental e agravou as vulnerabilidades dos
ecossistemas naturais e modificados pelo homem, contribuindo para aumentar o
nível de insegurança para desastres tecnológicos e mistos.
O
crescimento desordenado das cidades, a redução dos estoques de terrenos em
áreas seguras e a conseqüente valorização dos mesmos provocaram o adensamento
dos estratos populacionais mais vulneráveis, em áreas de riscos mais intensos.
É imperativo que os municípios mapeiem
suas áreas de riscos intensificados de desastres e, mediante técnicas de
zoneamento, estruturem seus Planos Diretores de Desenvolvimento Municipal e
seus Planos Diretores de Defesa Civil, com o objetivo de:
- aumentar o nível de segurança coletiva;
- reduzir as vulnerabilidades de sua população
aos desastres de maior freqüência no Município.
4. Principais Efeitos Adversos
Os
estratos populacionais menos favorecidos e os municípios menos desenvolvidos,
por apresentarem maiores vulnerabilidades culturais, políticas, econômicas,
sociais e tecnológicas são os mais atingidos por desastres.
Evidentemente,
os efeitos adversos são muito mais graves e intensos naqueles municípios
governados por elites políticas imediatistas e avessas a um planejamento de
longo prazo. Um zoneamento deficiente incrementa a ocorrência de desastres
naturais, humanos e mistos, a degradação do solo, os prejuízos econômicos e
sociais e retardam o desenvolvimento do município.
Como
conseqüência destes desastres intensificam-se a estagnação econômica e a
redução da receita dos impostos e, em conseqüência, diminuem sensívelmente os
níveis de bem-estar da população e de segurança coletiva, em circunstâncias de
desastres.
5. Monitorização, Alerta e Alarme
Na
medida em que as atividades de zoneamento urbano e rural vão se tornando mais
efetivas, a monitorização dos eventos adversos, que podem desencadear
desastres, tornase mais fácil e eficiente.
A
monitorização dos eventos adversos e das condições ambientais, ao permitir uma
razoável antecipação na previsão de desastres, contribui para reduzir o grau de
surpresa, melhorar o nível de prontidão do dispositivo de defesa civil
responsável pelas ações de respostas aos desastres.
6. Medidas Preventivas
Em função dos estudos de riscos,
associados aos estudos geográficos e ecológicos, o microzoneamento urbano e
rural permite a caracterização das seguintes áreas:
- áreas de preservação ambiental
- áreas de proteção ambiental
- áreas non-aedificandi
- áreas aedificandi com restrições
- áreas aedificandi, de acordo com as posturas
do código de obras municipal
a) Estudo Sumário das Áreas de
Preservação Ambiental
As
áreas de preservação ambiental são aquelas áreas onde a natureza deve ser
preservada e onde os recursos naturais devem ser mantidos intactos.
Normalmente, as áreas de preservação
ambiental ou santuários ecológicos são demarcados com a finalidade de:
- preservar os biótopos e a biocenose primitivos
e perpetuar o patrimônio vegetal e animal de um ecossistema importante contra
riscos de extinção;
- garantir a biodiversidade e o equilíbrio
dinâmico entre os ecossistemas ou cenários naturais e os modificados pelo
homem;
- proteger áreas instáveis com vegetação
natural, especialmente quando estas áreas são vulneráveis à desertificação;
- proteger nascentes, riachos e ribeirões contra
a redução do volume útil dos freáticos alimentadores de calhas e também contra
riscos de assoreamento;
- minimizar os riscos de ocorrência de fenômenos
erosivos e de movimentos gravitacionais de massa, como escorregamentos de solos
e rolamentos de matacões, em áreas de encostas íngremes e instáveis.
Como
a preservação de biótopos e, em especial, da biocenose não é possível em
áreasmuito exíguas, é muito importante que as dimensões dos santuários de
preservação ambientalsejam compatíveis com suas finalidades específicas.
b) Estudo Sumário das Áreas de
Proteção Ambiental — APA São consideradas como áreas de proteção ambiental e,
em conseqüência, devem ter suas vegetações arbóreas protegidas, recuperadas,
preservadas e enriquecidas as/os:
- áreas de encostas abruptas e instáveis;
- linhas cumeadas, que delimitam os divisores de
água das bacias e microbacias hidrográficas;
- florestas de galerias de matas ciliares, que
se desenvolvem nas áreas marginais, ao longo do trajeto dos rios;
- chamados capões de mato ou seja as áreas
matosas que funcionam como protetoras das nascentes;
- áreas verdes urbanas.
As
áreas de proteção ambiental - APA- também são demarcadas com o objetivo de
circunscrever áreas de exposição localizadas ao redor de focos ou epicentros de
riscos de desastres humanos de natureza tecnológica.
Nestes casos, as áreas de proteção
ambiental são demarcadas com a finalidade de:
- circunscrever focos de riscos ou epicentros de
desastres tecnológicos em potencial;
- distanciar os focos de ricos de cenários
vulneráveis circundantes, como áreas residenciais e outros ecossistemas
alterados pelo homem;
- proteger recursos naturais e componentes
essenciais de ecossistemas naturais, como mananciais, contra riscos de
contaminação.
Também
são planejadas áreas de proteção ambiental, com o objetivo de circunscrever
locais de deposição de rejeitos sólidos ou de efluentes líquidos, resultantes
do processo industrial e constituídos por produtos perigosos.
c) Estudo Sumário das Áreas
Non-Aediflcandi
As
áreas non-aedificandi são normalmente demarcadas em coincidência com as áreas
de risco V (riscos muito importantes) e também de risco IV (riscos importantes)
dos mapas de riscos.
Nestas
áreas devem ser vetadas quaisquer tipos de edificações ou de construções, por
intermédio de lei municipal. Em principio, todas as propriedades localizadas em
áreas, nonaedificandi devem ser desapropriadas por utilidade pública, quando
situadas em áreas urbanas.
Após
a desapropriação, é desejável que estas áreas sejam transformadas em áreas de
proteção ambiental – APA - e tenham suas vegetações primitivas recuperadas.
É
muito importante que a opinião pública seja mobilizada para entender que a
delimitação de áreas non-aedificandi é realizada com o objetivo de aumentar o
nível de segurança dos habitantes urbanos.
d) Estudo Sumário das Áreas
Aedificandi com Restrições
As
áreas aedificandi com restrições normalmente são demarcadas em coincidência com
as áreas de risco III (riscos significativos) e, em alguns casos, com as áreas
de risco lI (risco pouco significativo).
Nestas
áreas, as edificações podem ser construídas, desde que, de acordo com as normas
de segurança e com as restrições estabelecidas em posturas municipais,
relacionadas com a segurança das construções.
No caso específico de riscos de
inundações, podem ser facilmente demarcadas as áreas em que os rios crescem:
- em regime caudaloso (Risco IV e V);
- por espraiamento (Risco II e III).
Neste caso, nas áreas onde os rios
crescem por espraiamento, pode ser permitida a construção de edificações e de
habitações:
- sobre pilotis;
- com sótão habitável.
e) Estudo Sumário das Áreas
Aedificandi
As
áreas aedificandi normalmente são demarcadas em coincidência com as áreas de
risco 1 (Risco Mínimo, pouco provável e insignificante) e, em alguns casos, com
as áreas de Risco II (riscos pouco significantes e pequenos).
Nas
áreas aedificandi não existem restrições para a construção, desde que as
edificações sejam construídas de acordo com as posturas estabelecidas pelo
código de obras municipal.
7. Projetos de Manejo Integrado da
Microbacias — PMIM
O microzoneamento rural facilita a
implementação de projetos de manejo integrado de microbacias — PMIM, os quais
são desenvolvidos com a finalidade de:
- aumentar o nível de segurança intrínseca dos
ecossistemas rurais e reduzir a incidência de desastres;
- otimizar o metabolismo da água e, em especial,
os mecanismos de infiltração e de alimentação dos lençóis freáticos;
- minimizar a intensidade dos fenômenos
erosivos, a perda de solos humificados e o assoreamento dos rios;
- permitir um manejo agropecuário em harmonia
com os ecossistemas naturais e modificados pelo homem;
- preservar e, na medida do possível, enriquecer
a biodiversidade.
Todas
as medidas que contribuem para reduzir o volume de sedimentos carreados, para
os cursos de água, pelas águas pluviais, contribuem para minimizar o processo
de assoreamento dos rios e, em conseqüência, a magnitude das inundações.
A
alimentação regularizada das calhas dos rios, pelos lençóis freáticos marginais
e de fundos de vales, permite uma melhor distribuição têmporo-espacial dos
caudais e contribui para horizontalizar a curva de acumulação e de depleção
hidrográfica. Nestas condições, as atividades de manejo integrado das
microbacias contribuem para reduzir a intensidade, tanto das estiagens, como
das enxurradas ou inundações relâmpagos.
O
manejo integrado das microbacias só é possível quando todos os proprietários
rurais de uma microbacia aderem ao projeto e participam ativamente do mesmo.
Compete
ao sistema governamental, por intermédio da “Extensão Rural” a difusão das
técnicas relativas ao manejo integrado das microbacias, as quais, além de
extremamente simples, devem ser adaptadas às condições edafoclimáticas de um
país tropical.
Os
projetos de manejo integrado das microbacias, em interação com as atividades de
microzoneamento, devem ser adaptados e expandidos em todas as macrorregiões
geográficas do Brasil.
A reunião de um conjunto de
microbacias, adequadamente manejadas, contribui para:
- preservar o solo;
- proteger as culturas;
- melhorar o metabolismo das águas;
- reduzir a incidência de desastres.
O manejo integrado das microbacias
contribui para reduzir a intensidade dos desastres no meio rural e para
aumentar a produtividade das culturas e o nível de fertilidade natural do solo,
por intermédio de técnicas de:
- Florestamento e reflorestamento de áreas de
proteção ambiental, como encostas íngremes, linhas de cumeadas dos divisores de
águas, matas ciliares e capões de mato ou matas protetoras nascentes.
- Terraceamento e de cultivo em harmonia com as
curvas de nível, permitindo que sulcos abertos em sentido perpendicular ao do
escoamento das águas retenham a umidade, aumentem a infiltração e reduzam a
erosão.
- Plantio de quebra-ventos, reduzindo a erosão
eólica, a evapotranspiração e o ressecamento do solo, nos períodos de estio, em
áreas onde predominem os regimes de ventos ressecantes.
- Adubação orgânica, utilizando resíduos animais
(esterco), restos culturais, lixo orgânico de cidades e localidades, vinhoto e
outros resíduos industriais, com o objetivo de incrementar a humificação do
solo e melhorar as características físicoquímicas do mesmo.
- Utilização de cobertura morta, como palhada,
bagaço de cana e restos de culturas anteriores, com a finalidade de proteger o
solo, conservar o umidade, diminuir a evaporação e reduzir a erosão hídrica.
- Cultivos adensados, com o objetivo de aumentar
a densidade de plantas por unidade de área, reduzindo o espaçamento e o nível
de exposição do solo à insolação intensificada e aos fenômenos erosivos.
- Utilização de Culturas Intercaladas e de
rotação de culturas. O cultivo de leguminosas, como feijão, amendoim e soja,
entre fileiras de milho, cana, sorgo ou milheto, melhora o sombreamento, reduz
a evapotranspiração e melhora o nível de fixação de nitrogênio ao solo, por
intermédio dos rizóbios localizados no aparelho radicular das plantas
leguminosas.
Sempre
que possível, as chamadas ervas daninhas devem ser roçadas e não capinadas para
que os restos destas plantas contribuam para manter o solo coberto.
A
rotação de culturas, além de manter o solo permanentemente coberto, reduz a
incidência de pragas, ao diversificar o substrato nutritivo, contribuindo para
reduzir a especialização dos parasitas vegetais e animais.
O
fogo, ao destruir a camada humificada e ao desnaturar os colóides orgânicos,
contribui para intensificar o nível de depredação do solo e todo o esforço de
manejo integrado é perdido.
Para
evitar que os proprietários de áreas destinadas à proteção ambiental se sintam
prejudicados, por atuarem em benefício do conjunto da microbacia, é necessário
que os proprietários rurais da área da microbacia se organizem em cooperativas
de produção e consumo onde sejam estabelecidos mecanismos de compensação
relativos ao uso da terra em benefício do conjunto.
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